中国社会科学院政治学系博士生导师周庆智指出，村官腐败实际上是一个基层政权组织与基层社会自治组织之间的政治博弈问题，也就是官治与民治之间规则失序问题。村民自治的民主管理变成村官或村干部包办代替，诸如集体土地出租、转让、租赁费的多少、土地补偿金的收取，基本上由村官或村委会做主，村官或村干部实际上就是集体财产处置的决策者。

村官的实质性权力构成有两个部分：一个来自国家行政体系亦即政府系统；一个来自社会自治体。造成村官腐败的原因，一是村官手握政府授予的资源管理权力，后者授予权力但因其在行政体系之外又不能有效监督其权力，却指望社会自治体发挥监督和制约作用；一是社会自治体的自治功能和自治能力在政府不断的行政架空之下对村官的监督已难有作为。

简而言之，就是政府给了村官权力但没有很好地管住他们，而其他村民已经失去了制衡村官的能力。

可以说，村官非官亦官双重代理身份是造成“村官腐败”严重的制度性因素。村官不是公务员，不是体制意义上的“党政干部”，不在国家编制内，也不领国家薪资，做的却是国家干部的事，而身份则是自治体的农民。其政治资源依赖社会自治体的威望以及初级团体比如宗族、私党等乡土势力的支持。从法理上看，村官职权没有法律依据，不适用法律规定的职责，因而村官有更多欺上瞒下、中饱私囊的贪腐机会。

由于制度性因素和监督机制失灵，村民的社会自治权没有掌握在村民自己手里，村官也不是真正意义上的“契约人”。一组开封市村干部的工资报酬显示，村干部的收入只是其生活来源的一部分，多数人只是“兼职”村干部。对此，专家指出亟待出台一部《自治法》来明确规范村民自治权利，约束社会组织成员的行为，在法治原则上厘清党组织与村民自治组织之间的关系。

开封市通许县西朱庄村村干部工资收入和年终报酬

村官身份的双重性带来了法律层面的尴尬，《村民委员会组织法》不足以约束“村霸”。只有把村官从政府体制里剥离出来，把政府的行政事务与社会自治体的事务做出明确分隔、大力推动基层功能性社团组织的发展，才能发挥自治组织的公共服务功能，实现村庄自治的民主化。